俞光远新预算法应有更具体约束力dd-【新闻】

发布时间：2021-04-06 05:50:36 阅读：次来源：地坪厂家

俞光远：新预算法应有更具体约束力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出, “财政是国家治理的基础和重要支柱……建立现代财政制度”，深化财税改革是全面深化改革的重中之重。《预算法》是财政税收领域的大法，不仅涉及到我国聚财、用财、生财的各个方面，而且关系到国家、集体和个人的利益分配关系，关系到中央和地方的财政分配关系。因而修改《预算法》广为人民群众和社会各阶层、各方面所关心瞩目，有关修改《预算法》的意见和建议就达38万多条。目前《预算法》已经完成三审，即将进行四审。修订《预算法》三审稿离大家的期望还有很大差距。

《中华人民共和国预算法》1994年颁布以来，对于规范预算监督和预算行为，加强我国的预算管理，强化预算分配和监督职能，促进经济和社会健康发展发挥了重要作用。但从《预算法》执行近20年的实践看，特别是从发展社会主义市场经济和全面深化改革的要求来看，现行《预算法》已不能适应现阶段全面改革开放和建立现代财税制度的需要，存在一些明显的缺陷和不足，归纳起来主要有四方面的问题：一是现行《预算法》远滞后于财税改革；二是预算法律制度存在明显缺陷；三是《预算法》有些重要条款过于笼统；四是《预算法》有些重要内容不够完整。针对《预算法》存在的主要问题，这次修订《预算法》应遵循以下主要原则：

法定原则，是指预算从成立、执行到决算都要经过立法机关审查批准，具有法律效力。遵循这条原则，重点是要强化法律责任，严肃预算法纪，《预算法》要明确列举各种违法行为，并规定有关领导和直接责任人员相应的法律责任，以便查处遏止有关的违法乱纪，增强预算法治观念，强化预算约束。

完整原则，是指预算具有的所有各部分都应当完备无缺。遵循这条原则，重点是要把政府所有的收入和支出全部纳入国家预算。《预算法》要明确规定，把土地出让金收入、政府基金收入、政府债务收入、预算外收入全部纳入国家预算收入，把政府所有支出全部纳入预算支出，包括土地出让金支出、政府基金支出、政府债务支出、预算外支出等等。如果没有预算的完整性，就谈不上预算的科学性和公开性。

科学原则，是指根据社会经济发展的客观规律和我国现阶段发展的实际情况，按照科学发展观的要求，实事求是合理地编制预算。遵循这条原则，重点是科学细致编制国家预算，使国家预算总体科学、结构合理、内容简明，既符合社会主义市场经济发展规律，又反映我国社会经济发展的客观实际，促进社会经济的持续协调发展。

公开原则，是指各级政府预算和部门预算的编制、执行和决算的全部过程，不仅要经过国家权力机关审批，同时还要通过新闻媒介向广大公众公布宣传。遵循这条原则，重点是预算编制的内容尽量细化透明，预算编制、审批、执行、监督的各环节和全过程尽量公开透明，以便加强人大监督、舆论监督和社会监督，从根本上遏制各种违法乱纪行为。

为了深化分税制预算体制改革，理顺中央与地方财政分配关系，《预算法》应当重点规定以下内容：一要按照社会主义市场经济公共财政的要求，将政府事权控制在市场失效的领域、社会公共事务和宏观经济层次；二要根据区域性原则和受益性原则，科学合理划分各级政府的事权，将属于管理全国性的社会公共事务和宏观经济事务的权限划归中央政府，将属于管理地方性的社会公共事务和中观经济事务的权限划归地方政府；三要按照分级财政管理的要求，将所有的税种明确划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，使得各级政府履行社会性公共管理事务和区域性经济管理事务有相应的财力保证；四要按照公平、透明原则，健全和完善科学、规范的转移支付制度，加大对欠发达地区的转移支付力度，保证各地区社会公共支出均等化，促进区域经济的协调发展。通过上述改革，理顺中央和地方的分配关系，整顿规范分配秩序，解决县乡财政困难。

为了克服预算编制过晚过粗的问题，早编细编预算，提高预算编制质量，以增强预算的完整性和科学性，必须在《预算法》中重点规定：一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括公共预算，政府基金预算，国有资产经营预算，社会保障预算；三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，科学编制复式预算，复式预算应当包括一般公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府基金预算。

为了规范政府的预算调整行为，加强人大常委会对政府预算调整的审查监督，《预算法》必须进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求，重点是要对预算调整概念进行严格的科学界定。对预算调整概念应修改为：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入、总支出发生变动超过2%，或者使原批准的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”对预算调整范围应规定为：“在预算执行中，遇有下列预算收支变化情况之一的，政府应当提请本级人大常委会审查批准：一是使原批准的本级预算总支出超过总收入的；二是本级预算总收入变动超过2%的，或者本级预算总支出变动超过2%的；三是本级人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算重点支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的；四是比原批准的预算中举借债务的数额增加的；五是其他可能引起预算收支不平衡的预算调整方案。”对预算调整程序应规定为：“因特殊情况必须调整预算时，政府应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交同级人大常委会审查批准。在常委会举行会议审批前一个月，将预算调整的初步方案提交人大财经委和预算工委进行初步审查。”

修订《预算法》应当增设一章，专门规定人大常委会加强对预算审查监督的内容。一要将现有《全国人大常委会关于加强预算审查监督的决定》的有关精神和重要内容吸收充实到《预算法》中；二要将各地人大及其常委会加强对预算审查监督行之有效的创新做法和成功经验吸收纳入《预算法》中，归纳起来有关经验、做法主要有：一是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；二是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；三是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；四是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；五是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出等。

为了严格控制地方债务规模，并将地方债务管理纳入法治化轨道，《预算法》必须重点规定：一是根据本地区社会经济发展的实际情况，地方省级政府可以举借一定规模的债务，地方省级债务占当年本地区GDP的比重应当控制在3％以内，省级债务余额占本地区GDP的比重应当控制在20％以内；二是为了严格地方债务的使用方向，省级地方政府举借的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债和其他急需的财政支出；三是为了强化债务管理，严格债务约束，应当将地方债务收入与支出纳入预算管理，省级地方债务预算应对当年地方债务的发行额度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和还本付息做出详细说明，并由本级人大审查批准和监督；四是为了强化偿债责任，建立健全清偿债务机制，在发行地方债券或者为地方债融资时，必须明确地方债务的发行主体、发债规模、发债程序、偿还机制、发债责任、债务资金使用及其绩效考核，并纳入地方省级政府任期目标责任制，与地方省级主要负责人的政绩考核挂钩。

为了严格法律责任，强化预算约束，修订《预算法》应采取列举法和概括法相结合的方法，将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的情节轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任，重点内容主要包括：一是严格依法征税，依率计征，应收尽收，及时足额征收各项税收收入，既不得按照计划指标或任务多征、少征、缓征税收，也不得包税或变相包税，严禁越权减免税；二是禁止截留、挤占财政收入，既不得混淆各级财政收入的级次，也不得擅自变更财政收入的级次；三是禁止擅自改变财政资金的用途，既不得将财政资金挪作他用，也不得在预算科目之间的流用；四是禁止部门、单位私设小金库，既不得违规发放津贴，也不得巧立名目发放各种补贴；五是健全地方债务管理制度，将地方债务纳入预算管理，严格地方债务风险目标管理，防范地方财政风险，地方举借债务擅自超过法律规定比例的，或者地方债务到期无法清偿的，追究地方主要领导和直接责任人员的法律责任。

（作者为中国财税法学研究会副会长、北京大学财经法研究中心教授、全国人大常委会预算工委法案室原主任）